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人才爭奪戰:為了新人口紅利,能改變實施60年的戶籍制度嗎

2018-06-04

在過去一年里,一場“人才爭奪戰”正在中國的城市之間上演。

2017年2月,湖北武漢打響了城市爭奪人才的第一槍,此后成都、南京、鄭州、長沙、西安、廣州、珠海、蘇州、天津等紛紛加入。各城市爭奪的主要對象是接受過高等教育的大學生。今年以來,向來控制人口的北京與上海也出臺了各自的人才政策。

這場“人才爭奪戰”中,各城市不約而同地對具有大專及以上學歷者實施零門檻落戶政策,與過去封閉的戶籍制度截然不同,此刻各城市打開大門迎人才,西安市各公安局甚至在火車站駐點留人。

爭搶人才現象的背后,是一條共同的邏輯線:在新舊動能轉換、經濟結構調整背景下,各城市急需具有新產業發展素質的人力資源,城市主政官員認識到,人才、創新是未來地方經濟發展的重要動力來源。

同時“人才爭奪戰”事實上對實行了60年的戶籍制度已經產生沖擊,一定程度上給予了具備大專及以上學歷擁有者自由流動權。但仍需要看到,現有的“人才”界定標準,仍未賦予數億農民工扎根大城市的權利。

爭搶人才進行時

“你要落戶西安嗎?10分鐘填表,24小時辦結。”這是李東明近日在陜西西安街頭遇到公安民警時的一幕。

在湖北,武漢市招才局近日忙著接待全國各地城市人才辦工作人員,“因為我們武漢人才政策出臺較早,影響較大,外地紛紛來交流學習”。武漢市招才局綜合服務處處長何慧超對《財經》記者透露,他們正在醞釀“大學生留漢政策2.0版”,希望繼續吸引人才,并留住人才。

深圳市在2017年底建立全市人才引進工作機制,市委書記任組長,各區都制定人才計劃。

粗略梳理,全國目前約有25個省市出臺了人才政策,主要集中在省會城市或區域中心城市,多為二線城市,此外還包括一些發展較好的三四線城市。

在各地人才政策中,除了京滬,給大學生零門檻落戶已經成為標配,比如武漢對于博士及碩士學歷或學位人員不設年齡限制,大專、本科生學歷則年齡放寬至40歲前;西安承諾“全國在校大學生憑學生證和身份證即可在線落戶”。其他各省亦將落戶門檻放低,深圳、成都、鄭州、海南等地已將落戶門檻放寬至大專或中專學歷。

此外,生活補貼、購房優惠也是各地人才政策的重點。南京、南昌、鄭州、沈陽等地均有針對本科畢業生、碩士畢業生、博士畢業生不同等級的生活補助,最高在每月1500元左右。南昌還提出,在工業園區企業工作的全日制博士研究生、碩士研究生在南昌首次購買商品住房的,分別給予10萬元、6萬元購房補貼。武漢則給出了大學生8折購房的優惠。

針對高端人才,城市政府更舍得投入,石家莊、天津、珠海等地,針對諾貝爾獎獲得者、院士以及同等層次產業頂尖人才,開出百萬級的資助、補貼。

雖然各地人才部門人士都不愿意承認“爭奪人才”的說法,但從各城市此起彼伏、不斷升級的政策中,可窺見競爭之激烈。一位省會城市官員表示,因為該城市人才政策出臺后的強大虹吸效應,同省其他地級市的大量大學生選擇來省會發展,這讓地級市負責人對他們的人才政策多有怨言。

各地的人才政策效果已初步顯現。武漢市發布的數據顯示,2017年武漢實現了30.1萬名大學生留漢創業就業,是前一年的2.1倍。西安2018年以來落戶人數已達40余萬人,遠超去年全年25萬的數據。深圳2017年共引進人才23.36萬人,其中大學畢業生10.11萬人,在職人才13.25萬人,同比分別增長25.04%、45.02%。

一位地方主持人才工作的官員直言:“每年優秀大學生就那么多,你不去積極用政策吸引,就被其他城市搶走了,現實很殘酷,沒有了人才,未來這座城市還如何發展?”

城市發展換擋

事實上,各城市一直都有人才引進政策。中組部人才局原副巡視員胡建華曾撰文指出,改革開放初期就出現過“人才爭奪戰”,首先是內陸地區人才被特區搶走,當時許多人“黨籍不要,工資不要,組織關系不要”,拋棄一切奔向特區。上世紀90年代,東部沿海地區開始出臺人才吸引政策,“孔雀東南飛”成為趨勢。

但始發于2017年的這輪人才爭奪涉及全國各地,熱度空前,為什么?

何慧超這樣回答:“迎接中國第二波人口紅利,優化武漢人口結構。”

“第二波人口紅利”成為多地主政官員闡述人才新政時的主要動因。目前中國經濟正處于增速換擋期,與上世紀八九十年代依賴廉價勞動力發展勞動密集型產業不同,當前各主要城市產業結構更多轉向資本密集和技術密集型。而各地經濟轉型升級普遍面臨人才短缺的困擾。 

(雖然各地人才部門人士都不愿意承認“爭奪人才”的說法,但從各城市此起彼伏、不斷升級的政策中,可窺見競爭之激烈。圖/視覺中國)

比如,2018年武漢推進存儲器、網絡安全人才與創新、新能源和智能網聯汽車、航天業為四大國家級新基地建設。何慧超解釋,武漢要與其他城市形成錯位競爭,“挖掘自身資源稟賦引進產業所需要的人才”。

在北京一家互聯網公司工作兩年后,馮蕾選擇回到武漢發展。她告訴《財經》記者,在找工作時,自己在北京的工作經歷成為武漢企業關注的重點,“盡管我不是在北京最知名互聯網公司工作,但面試官會詢問很多細節”。入職后,公司給她的工作量常常是她在北京時的三倍,她以此來說明,“武漢的互聯網人才還是很稀缺的”。

人口無論作為生產者還是消費者,都是維持城市活力基礎要素。人才引進后帶動住房及相關消費,也是地方政府出臺政策的預期之一。有市委書記在向下屬解釋人才政策時表示,“100萬大學生落戶,未來就是50萬個家庭,就是50萬套房子,50萬輛車子。”

國家發改委社會發展研究所政策研究室主任張本波分析,這一現象預示各城市對人口的認識將發生根本轉變。“在當前的生產力水平下,人口已經成為一種戰略資源而不是發展的負擔,未來城市之間將不僅僅局限于人才的爭奪,而是擴展到人口的競爭。”

為了能夠留住大學生,武漢市招才局青年人才處主任科員秦磊告訴《財經》記者,在人才政策出臺前,他們分別就大學生的戶籍、薪酬、安居、服務四個方面進行調研,了解大學生需求,后來的政策亦是根據四份調研報告來制定。成都、南京、西安等城市與武漢類似,政策涵蓋戶籍、住房、創業各個方面。

其他城市的發展政策及效果成為當地決策的重要參照。何慧超表示,武漢出臺人才政策前對深圳、東北、西安、天津等地的人才政策與發展現狀進行評估借鑒。

中國發展研究基金會副理事長劉世錦指出,地方競爭機制是中國過去30多年經濟高速增長的秘訣之一。地區間會相互比較、競爭,競爭內容包容招商引資、培育環境、基礎設施建設、產業項目,并形成良性循環。在劉世錦看來,這是中國重要的制度優勢。

爭搶人才是為了城市的未來,如何留住人則是接下來的挑戰。深圳市發改委社會發展處副處長董彧認為,僅憑借放寬戶籍政策難以留住人才。“人的流動會考慮經濟、社會、自然和人文等因素,如果進行排列,戶籍因素未必能進入前五名。”

已經有地方政府認識到,留住人的關鍵在于更豐富的就業機會。從2017年起,武漢開始發動校友資源招商引資,何慧超介紹,除小米、中誠信集團在漢建立第二總部外,恒大、融創等亦將產業布局在武漢。

能否提供充足的公共服務,也是留住人才的關鍵。《財經》記者了解到,武漢即將出臺的大學生留漢政策2.0版,主要針對后留漢時代人才的服務需求,比如增開幼兒園、兒科醫院等。

張本波建議,地方政府與其推出運動式和口號式的搶人政策,不如先把基礎性改革任務做實。當一座城市優先解決現有外來人口落戶問題、為常住人口提供穩定生活的制度環境后,出臺大規模引進人才的優惠政策才更合乎社會治理的邏輯。

深圳-東北啟示

深圳與東北構成時下中國經濟的兩個樣本,它們也成為諸多城市發展的參考,構成這一輪人才政策出臺的背景。

1979年,深圳建市,居民多以務農為生。據深圳統計年鑒數據,當時全市常住人口31.41萬人,生產總值1.96億元,一般公共財政預算收入1721萬元。此后近40年間深圳經濟迅猛發展,小漁村變為一線大都市,至2017年,全市常住人口1252.83萬人,地區生產總值2.24萬億元,一般公共預算收入3332.13億元。

國家發改委宏觀經濟研究院副研究員顧嚴對《財經》記者表示,深圳的發展經驗改變了很多城市發展理念,不再認為城市只有賣地一條發展路徑,看到了深圳的繁榮與人才、創新、人口聚集的深刻關系,而深圳市開放性的公共政策、社會環境又是人口聚集的關鍵因素。

武漢雖被視為發起本輪“人才爭奪戰”的首座城市。但顧嚴介紹,實際上深圳在2015年就開始執行《人才安居辦法》,對落戶大學畢業生發放租房補貼,標準為本科每人6000元、碩士每人9000元、博士每人1.2萬元。2016年,深圳大幅提高了補貼標準,本科、碩士、博士的補貼分別增加為1.5萬元、2.5萬元和3萬元。同時,對純學歷型人才落戶門檻放寬至大專及以上,對人才入戶量不設指標數量上限。

不斷放開的政策,體現在常住人口增長上,自2015年起的三年里,深圳常住人口分別增加60萬、53萬和62萬,而此前的幾年間,年人口增量僅在8萬到15萬之間。

由于當前的戶籍附著了諸多城市公共產品、公共服務、經濟權利,人才對于戶籍的獲取難易程度成為選擇城市的重要參考依據。但由于數十年來,城市將戶籍視為一種社會管理、公共服務分配手段,過高估計給予外來勞動者戶籍的成本壓力,高門檻落戶指標成為常態。

但為何深圳可率先做到戶籍制度的低門檻,給予外來勞動者落戶的權利?

深圳是典型的移民城市,當前的1252.83萬人口中,常住戶籍人口為434.72萬人,常住非戶籍人口幾乎是前者的一倍,為818.11萬人,人口倒掛現象持續存在。從2000年開始,深圳社會就開始討論,龐大的非戶籍人口如何融入城市。

深圳市政策部門發現,龐大的非戶籍人口以農業人口為主,受教育程度偏低,以初中和初中以下為主,“最高峰的時候,接近八成(非戶籍人口)是初中和初中以下”。董彧稱,深圳通過戶籍制度改革,其目的是為這座城市選擇新的移民,以適應這座城市的發展。對于深圳的戶籍改革,董彧稱之為“選擇性沉淀”。在深圳的落戶通道上,第一條是技術、技能型人才,全日制大專學歷及以上、中級職稱、高級工,皆采用核準制,只要符合條件即可落戶,不對其進行總量控制;第二條是對達不到第一條標準的特殊技能人才,采用審批制,但不做剛性的總量控制;第三條是政策性落戶,包括軍人轉業安置,投靠親屬等;第四條是積分落戶,對于沒有學歷的普通外來勞動者,通過對其合法就業、社保納稅年限等進行積分,采用審批制,每年有總量控制。

值得一提的是,深圳對無高學歷普通農民工給予更開放的政策,通過戶籍與培訓政策的雙重激勵,引導廣大外來務工人員走藍領及高級藍領的路線,以融入深圳。

2005年開始,深圳采取四級補貼,鼓勵外來務工人員提高技術技能水平。如果拿到相應的技能證書,深圳政府提供培訓費用,并給予落戶。

清華大學政治學系教授張小勁表示,深圳已然是一線城市中最開放的一個,這種開放性讓深圳對外來人口有較大吸引力,“深圳作為一種成功經驗,影響著其他城市,我們可以稱之為螃蟹效應”。

董彧認為,人口的凈流入或流出,和這個城市的經濟繁榮一定是高度相關的,“太多教訓了,底特律汽車城是個明顯的例子。它人口一定是大幅下降的,這就意味著經濟一定是大幅衰退的”。

中國東北三省經濟下滑嚴重,同時出現了人口持續凈流出現象,這又加速經濟惡化,以此陷入惡性循環。

從歷史上看,東北三省一直都是人口流入地,由于石油、煤、鐵礦、森林等自然資源豐富,東北地區在上世紀30年代就從農業社會進入工業社會,大量人口遷入。1949年以后的“一五”期間,東北的GDP和人口占比均達到了歷史高點,其中,GDP占比超過全國的十分之一,工業產值占21.3%,重工業占33.9%,人口占8%。但改革開放后,東北人口逐漸往河北、山東遷移,后在國企改革大背景下,大量工人前往東南沿海,北京、長三角、珠三角成為最主要的流入地。

東北人口大量外遷集中于最近十年,遼寧省社科院發布的報告顯示,2000年第五次人口普查時東北三省人口凈流入為36萬,到十年后的“六普”時,東北人口凈流出200萬。

現在各城市都擔心步東北的后塵,“政府再不作為,任由人才流失,城市沒了活力,這么多樓沒人住,怎么辦?”一位地方主政官員表示,“農村空心化都是趨勢,城市也要擔心空心化了。”

倒逼戶籍制度松動

搶人大戰有力沖擊了實行已60年的戶籍制度。

1958年《戶口登記條例》的出臺標志著中國開始對人口自由流動實行嚴格限制和政府管制,并形成了“城鄉二元”的基本體制結構,將大量農村資源低價格分配至城市,以推進工業化和城市化。

改革開放后,“農業戶口”和“非農業戶口”的轉換邊界雖開始松動,但“農轉非”仍受指標限制,直至1997年、1998年開始有條件地允許辦理城鎮常住戶口。至2001年,國務院批轉《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》,計劃指標管理正式取消。

進入21世紀以后,新的變化悄然發生。2011年,國務院辦公廳發布關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知,明確了戶籍制度管理權歸屬中央,改變了地方主導戶籍改革的格局。

十八大后,國務院下發文件,要求全面放開建制鎮和小城市落戶限制,有序放開中等城市落戶限制,合理確定大城市落戶條件,同時嚴格控制特大城市人口規模,以此拉開了戶籍制度走向開放的序幕。

中央希望盡快破解戶籍制度障礙,但地方積極性不高。有知情人士透露,“十八大文件起草時,中央就想把戶籍制度改革方案寫入文件,但遭到地方反對,因此被擱置,直至十八屆三中全會時,在中央的強力推動下,戶籍制度改革方案才被寫入全會公報。”

顧嚴感到意外,“沒想到戶改松動在四年后競以二線搶人大戰方式實現,二三線城市紛紛放下身段、打開城門,給予大學生零門檻落戶”。

張小勁和他的博士生陳波的研究指出,戶籍的松動,一方面源于中國社會“劉易斯拐點”的到來,過去30年無限供給的廉價勞動力時代已經結束,且中國的生育率持續下降、老齡化加劇,人力資本上升成必然。

另一方面,中國的地方債務據估計總額大約有40萬億元,而地方經濟增長的乏力也和人口紅利的消失密切相關,地方對人口帶動產業、拉動消費的需求日益強烈。

2018年3月,國家發改委在關于實施2018年推進新型城鎮化建設重點任務的通知中再一次強調,要“深化‘人地錢掛鉤’配套政策”,在安排財政轉移支付和確定城鎮新增建設用地規模時綜合考慮農業轉移人口落戶數量等因素,這對地方政府也產生了激勵。

張本波表示,戶籍制度的一個改革方向是逐漸剝離附加在戶籍制度之上過多的其他功能,如基本公共服務等,但“戶口的‘含金量’越高,與基本公共服務剝離的難度也越高”,解決這一問題的關鍵,是盡快實現基本公共服務均等化,在這一方面,戶籍改革還有很長的路要走。

多位專家表示,城市為了發展放寬戶籍政策,并給人才疊加福利,這是好事,說明城市管理者意識到人力資源的重要性,求賢若渴的城市一定比封閉的城市更有發展前途。

農民工怎么辦? 

各地激烈的人才爭奪戰,是否會加劇對城市低技能、低收入勞動者產生排斥?

張本波表示了對當前“人才爭奪戰”的擔憂,這種政策可能蘊含的社會風險應該引起重視,一是高強度的激勵政策,可能會突破“高端人才”和低技能人口之間利益分配的合理界限;二是高強度的人才引進,可能造成短時間內公共服務資源的需求堆積和競爭;三是為常住人口提供宜居宜業的社會環境是政府的職責,“重金招聘”應該放手讓市場發揮作用。

當前,各大城市對受過高等教育或職業教育的勞動者實行零門檻落戶,并疊加其他公共服務,也就是說,受過專科及大學教育人群在除了京滬外其他城市的戶籍自由遷徙權已基本得到解決,但在國家新型城鎮化戰略背景下,農業轉移人口在大城市的權利保障仍是問題。

城市化作為衡量國家現代化發展的一個重要指標,世界上普遍認為健康的城市化率應接近70%。據國家統計局最新發布的數據,2017年末,中國在城鎮地區居住半年以上的人口占總人口比重——常住人口城鎮化率為58.52%。然而擁有城鎮戶籍的人口占總人口的比重——戶籍人口城鎮化率卻明顯低于常住人口城鎮化率,2017年戶籍人口城鎮化率為42.35%,差距高達16.17個百分點。

戶籍人口城鎮化率低,反映了中國的城鎮化水平低,意味著有近3億人在城市工作居住,但并不能享有完全的公共服務。顧嚴說,“大量在城鎮工作和學習的非本地戶籍人口,盡管對城市發展建設作出了重要貢獻,但無法享有與戶籍人口一樣的權益。”保障非戶籍人口的城市權利、降低其落戶門檻是保障社會公平的重要舉措。

對此,國務院總理李克強在制定新型城鎮化戰略時要求,到2020年,常住人口城鎮化率達到60%、戶籍人口城鎮化率達到45%,提高當前較低的戶籍人口城鎮化率。

中國人民大學經濟學院教授劉守英表示,部分地方為了提高戶籍城鎮化率并非真正通過放低戶籍門檻或者增強農民落戶意愿,而是通過縣改市、縣改區,通過更變行政等級來將當地農民的農村戶口變更為城市戶口。

“這種做法就是玩文字游戲,根本解決不了任何現實問題。”劉守英說,保障進城務工人員的城市權利,增強其落戶意愿,才是提高城鎮化的意義所在。

針對農業轉移人口市民化,顧嚴指出存在“兩個不積極”,地方政府不積極、農民不積極。“地方政府過高地估計農民工落戶成本,是地方政府積極性不高的原因所在,而農民積極性不高,則是一旦進城落戶,原本屬于他的農村土地權利就會喪失。”

近期,國家發改委城鎮化規劃處處長相偉在清華大學中國新型城鎮化研究院的一次論壇上指出,人才最大特征就是高流動性,即使給戶籍也并不能固化他們的選擇,“城市真正應該敞開懷抱的應該是農民工群體”,他們的流動性不高,對他們進行一定培訓,他們的職業技能和素養就會提高,成為城市各行各業需要的產業工人或服務人員。

目前諸如北京、上海這樣的特大城市,對農民工的接納度并不高,城市排斥機制仍然廣泛存在,而其他二三線城市雖不會大規模驅趕農民工,但對其接納度仍然有限,基本公共服務與本地市民差距較大。

農二代與農一代差異問題成為多位學者呼吁城市改善公共政策的依據。農一代能夠忍受年輕時在城市掙錢、住工棚、孩子在家留守、年老回村,但包括80后、90后在內的農二代,不再接受他們父母那樣的城市待遇,不再接受將孩子留守農村,他們會盡全力將孩子留在城市接受教育,保證家人團聚。

“農二代如果不被城市接納,那中國未來的問題就延伸到農三代。”劉守英說。他呼吁,城市的公共政策切勿把農二代當成局外人。

“十年前沒有人敢斷言深圳的體量可以和香港比肩。”董彧說,從深圳的經驗來看,現在留下的人應該和城市定位以及未來發展預期相匹配,如果二者脫節,一定會形成結構性的失衡。

上海交通大學教授陸銘提醒,城市在鼓勵高端人才留下來的同時,也要讓低技能勞動者留下,否則極易扭曲城市的勞動力供給結構。


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